Housing governance for refugees and migrant workers in the Netherlands
8 november 2024 – Proefschrift Ids Baalbergen – Waarom blijven de slechte woonomstandigheden van arbeidsmigranten in Nederland bestaan, ondanks jaren van rapporten, aandacht en politieke beloften om misstanden aan te pakken?
Omdat de besluitvorming over hun huisvesting plaatsvindt binnen een complex netwerk van publieke, private en maatschappelijke actoren, waarin verantwoordelijkheden diffuus zijn, economische belangen domineren, en beleid in de praktijk vooral gericht is op het “uit het zicht houden” van de groep.
Het proefschrift laat zien dat de huisvesting van arbeidsmigranten geen technisch of tijdelijk probleem is, maar een structurele uitkomst van hoe Nederland zijn woningbestuur en migratie-economie heeft georganiseerd.
Ids Baalbergen heeft in zijn proefschrift “If it remains out of sight “(Universiteit Utrecht, 2024) onderzocht waarom de slechte woonomstandigheden van arbeidsmigranten in Nederland structureel blijven bestaan, ondanks jaren van aandacht, beleid en beloften tot verbetering. Hij stelt wetenschappelijk vast dat dit niet het gevolg is van falende handhaving of incidenteel beleid, maar van een structureel governance-systeem waarin publieke, private en maatschappelijke actoren elkaar in een complex netwerk in evenwicht houden.
In dit netwerk zijn verantwoordelijkheden diffuus, overheersen economische belangen boven sociale rechten en is beleid feitelijk gericht op het “uit het zicht houden” van de groep. Daarmee toont hij aan dat de problematische huisvesting van arbeidsmigranten een bestuurlijk georganiseerde uitkomst is van hoe Nederland zijn woningbeleid en migratie-economie heeft ingericht.
Het proefschrift beschrijft verschillende bestuurlijke en beleidsmatige mechanismen die verklaren waarom de slechte woonomstandigheden van arbeidsmigranten in Nederland blijven bestaan. Deze mechanismen laten zien hoe beleid, regelgeving en bestuurspraktijk gezamenlijk bijdragen aan het letterlijk en figuurlijk “uit het zicht houden” van de groep.
1. Het uit-het-zicht-mechanisme
Beleid is vaak gericht op het vermijden van zichtbaarheid van arbeidsmigranten. Woonlocaties worden bewust geplaatst aan de rand van dorpen, op bedrijventerreinen of in buitengebieden. Formeel gebeurt dit om overlast te voorkomen of “goede ruimtelijke ordening” te waarborgen, maar feitelijk verdwijnen de bewoners daarmee uit het publieke en politieke blikveld. Onzichtbaarheid fungeert zo als middel om bestuurlijke rust te behouden.
2. Het afschuifmechanisme
Verantwoordelijkheden voor de huisvesting van arbeidsmigranten verschuiven voortdurend tussen bestuurslagen en actoren. Het Rijk verwijst naar gemeenten vanwege “decentraal maatwerk”, gemeenten naar provincies of marktpartijen, en private huisvesters naar het ontbreken van regels of handhaving. Hierdoor ontstaat een structureel gebrek aan aanspreekbaarheid. Baalbergen noemt dit een accountability deficit: niemand voelt zich eindverantwoordelijk voor de uitkomst.
3. Het package-deal-mechanisme
Arbeidsovereenkomst en huisvesting zijn vaak aan elkaar gekoppeld. Uitzendbureaus en werkgevers bieden woonruimte aan als onderdeel van een zogenoemde “package deal”: werk, woning, vervoer en verzekering in één. Bij beëindiging van het werkcontract vervalt het recht op huisvesting. Dit creëert een afhankelijkheidsrelatie waardoor migranten hun rechten nauwelijks durven te benutten. Baalbergen spreekt in dit verband van precarity through governance: onzekerheid die door beleid en regelgeving zelf wordt veroorzaakt.
4. Het tijdelijkheidsmechanisme
Huisvestingsprojecten voor arbeidsmigranten worden vrijwel altijd gepresenteerd als tijdelijk. Tijdelijke vergunningen maken snellere besluitvorming mogelijk en verminderen lokale weerstand. Tegelijkertijd worden deze vergunningen vaak verlengd, waardoor een feitelijke permanentie ontstaat zonder structurele kwaliteitsborging. Tijdelijkheid wordt zo een bestuurlijke strategie om lastige discussies te vermijden.
5. Het economisch-draagvlakmechanisme
Beleid wordt gelegitimeerd vanuit economische noodzaak. Gemeenten en provincies stellen dat arbeidsmigranten onmisbaar zijn voor sectoren als tuinbouw, logistiek en voedselproductie. Vanuit die redenering worden afwijkingen van woonnormen of locatieprincipes geaccepteerd. Sociale en morele afwegingen maken plaats voor economische argumenten. Het resultaat is beleid dat primair is gericht op het faciliteren van de arbeidsmarkt in plaats van op het waarborgen van fatsoenlijke woonomstandigheden.
6. Het taalverschuivingsmechanisme
Taal en framing spelen een belangrijke rol in de manier waarop de problematiek wordt gepresenteerd. Arbeidsmigranten worden aangeduid als “internationale medewerkers”, grootschalige logiesvoorzieningen als “flexwonen”, en regels als “onnodige regeldruk”. Deze terminologische verschuivingen ontnemen het debat zijn sociale en morele lading. Baalbergen spreekt in dit verband van discursive invisibility: het onzichtbaar maken van een probleem door de woorden te veranderen waarmee erover gesproken wordt.
7. Het grijze-zone-mechanisme
Veel huisvesting van arbeidsmigranten bevindt zich in een juridisch tussengebied. Panden worden aangeduid als “logies” in plaats van “woning”, waardoor minder strenge bouw- en huurregels gelden. Gemeenten kunnen hierdoor moeilijk handhaven en toezicht houden. De combinatie van verschillende regelregimes (arbeidsrecht, huurrecht, bouwregelgeving) creëert beleidsmatige mazen waarbinnen structurele misstanden blijven bestaan.
8. Het camouflagemechanisme
Ten slotte beschrijft Baalbergen hoe beleidsinstrumenten en keurmerken vaak dienen als bestuurlijke camouflage. Normeringen zoals het SNF-keurmerk en lokale handhavingsplannen wekken de indruk van controle en zorgvuldigheid, maar de feitelijke controle is beperkt en sancties ontbreken. De nadruk verschuift naar naleving van procedures in plaats van de feitelijke kwaliteit van wonen en leven. Dit leidt tot wat hij aanduidt als symbolic compliance: voldoen aan de letter van de norm, niet aan de bedoeling ervan.
De beschreven mechanismen werken in samenhang.
Door verantwoordelijkheden te verschuiven, beleid tijdelijk te maken, taal te neutraliseren en normen te formaliseren, ontstaat een systeem waarin arbeidsmigranten bestuurlijk, juridisch en sociaal onzichtbaar blijven. Daarmee is de onzichtbaarheid geen toevallig gevolg van beleid, maar het resultaat van de manier waarop beleid is georganiseerd.
Sinds de jaren negentig is de rol van de overheid in het woonbeleid verschoven van uitvoerend naar faciliterend. Woningbouw is grotendeels overgelaten aan de markt, terwijl verantwoordelijkheden zijn doorgeschoven naar lagere overheden. Tegelijkertijd is de economie, zeker in sectoren als logistiek, tuinbouw en vleesverwerking, structureel afhankelijk geworden van goedkope arbeid uit Midden- en Oost-Europa.
Deze combinatie (economische noodzaak en bestuurlijke fragmentatie) vormt het hart van het probleem. Geen enkele partij voelt zich eindverantwoordelijk, en niemand kán of wíl ingrijpen in het systeem dat de huidige situatie in stand houdt. Governance-netwerken: veel spelers, weinig richting.
De huisvesting van arbeidsmigranten wordt bepaald door een netwerk van actoren:
- nationale, provinciale, regionale en gemeentelijke overheden;
- werkgevers, uitzendbureaus, ontwikkelaars en beleggers;
- vakbonden en maatschappelijke organisaties.
Dit netwerk is niet hiërarchisch georganiseerd. De overheid “stuurt” wel, maar “bouwt” niet meer. Besluitvorming verloopt via onderlinge afhankelijkheid, belangenafweging en onderhandelingen.
Dit is een governance-netwerk: een samenstel van onderling verbonden actoren met eigen doelen, regels en strategieën. Zo’n netwerk kan flexibel en efficiënt zijn, maar het leidt ook tot institutionele onduidelijkheid. Wie is verantwoordelijk voor misstanden? Wie handhaaft normen? Wie spreekt wie aan?
In dit diffuse krachtenveld verdampt verantwoordelijkheid. Overheden verwijzen naar elkaar of naar de markt. Private partijen wijzen op gebrek aan regels of op de noodzaak van goedkope huisvesting. En zo blijft de status quo bestaan.
Private partijen voeren de feitelijke regie over de huisvesting van arbeidsmigranten. Zo’n 60% van de migranten werkt via een uitzendbureau; in de tuinbouwsector zelfs tot 90%. Werkgevers en bureaus bieden zogeheten “package deals” aan: een werkcontract inclusief woning, vervoer en zorgverzekering. De wet staat toe dat tot 25% van het minimumloon wordt ingehouden voor deze diensten. In de praktijk betekent dit dat werk en wonen volledig van elkaar afhankelijk zijn: wie zijn baan verliest, verliest ook zijn huis. Dat creëert een juridisch en sociaal afhankelijke positie, een vorm van “precariteit door governance”. De kwaliteit van deze huisvesting is vaak ondermaats. De SNF-norm schrijft slechts 3,5 m² per persoon en één douche/toilet per acht bewoners voor, ruim onder de internationale arbeidsnormen van de ILO. Omdat veel locaties worden aangemerkt als “logies” in plaats van “woning”, gelden bovendien minder strenge bouw- en veiligheidsvoorschriften.
De koppeling van werk en wonen creëert niet alleen juridische afhankelijkheid, maar ook een vorm van bestuurlijke beheersing, beleid dat mensen insluit in structuren van controle. In veel grootschalige woonlocaties is sprake van toezicht, regels en afhankelijkheid die bewoners het gevoel geven gevangen te zitten in een systeem dat hun aanwezigheid beheert in plaats van hun leven ondersteunt. De woning wordt geen thuis, maar een verlengstuk van het werk: zolang men werkt, is er plek; zonder werk verdwijnt ook het dak boven het hoofd. Het resultaat is een vorm van bestuurlijke gevangenschap. Subtiel, maar met diep menselijke gevolgen.
Er zijn drie typen complexiteit die verklaren waarom dit probleem onopgelost blijft:
- Institutionele complexiteit – Verschillende bestuurslagen hanteren verschillende regels en verantwoordelijkheden. Provincies kunnen wel sturen, maar doen het niet; gemeenten willen wel, maar hebben weinig juridische instrumenten.
- Substantiële complexiteit – Er is geen gedeeld beeld van wat het probleem precies is. Is het een huisvestingsvraagstuk? Een sociaal vraagstuk? Een kwestie van marktwerking of van draagvlak?
- Strategische complexiteit – De betrokken actoren hebben tegengestelde belangen. Gemeenten willen de economische activiteit behouden maar overlast voorkomen; werkgevers willen goedkope flexibiliteit; bewoners willen rust en ruimte.
Deze drie lagen overlappen elkaar tot een “beleidsimpasse”: iedereen erkent het probleem, maar het systeem zelf verhindert verandering.
Naast bestuurlijke macht speelt ook “discursieve macht” een rol: de macht om te bepalen hoe over arbeidsmigranten gesproken wordt. Private partijen spreken over “internationale medewerkers” in plaats van “arbeidsmigranten”, en benadrukken de economische noodzaak van hun komst. Daarmee wordt het debat verschoven van een sociaal vraagstuk naar een economische logica. Zo ontstaat ook “discursieve onzichtbaarheid”: door andere woorden te kiezen, verdwijnt het probleem uit het zicht van taal en beleid tegelijk.
Tegelijkertijd spreken overheden in beleidsnota’s over “gelijke behandeling” en “fatsoenlijke huisvesting”, maar voeren ze beleid dat de groep juist onzichtbaar houdt. Via tijdelijke vergunningen, campussen aan de rand van dorpen, en vergunningvrije logiesvormen, zo ontstaat het beleid van “keeping migrant workers out of sight”.
De structurele uitkomst
Slechte woonomstandigheden van arbeidsmigranten zijn niet het gevolg van falende individuen of gebrekkige handhaving, maar van een bestuurlijk systeem dat economische belangen boven sociale rechten stelt. De overheid heeft haar sturende rol grotendeels afgestaan aan de markt, terwijl de markt logischerwijs primair economische doelen nastreeft. In dat vacuüm ontstaat een vorm van bestuur die zowel onverantwoordelijk als onzichtbaar is.
Drie hoofdconclusies en enkele concrete aanbevelingen:
- Herstel publieke verantwoordelijkheid voor kwaliteit en toezicht op huisvesting.
- Ontkoppel werk en wonen; beëindig of streng reguleer de “package deals”.
- Zorg voor regionale coördinatie; voorkom dat gemeenten het probleem naar elkaar doorschuiven.
- Maak verantwoordelijkheden transparant tussen rijk, provincies en gemeenten.
- Betrek migranten zelf bij beleid en toezicht.
- Erken structurele afhankelijkheid; Nederland kan niet zonder arbeidsmigranten, maar moet hen behandelen als volwaardige inwoners.
- Stop het beleid van onzichtbaarheid; huisvesting hoort niet op bedrijventerreinen of recreatieparken, maar in het gewone woonweefsel.
De positie van arbeidsmigranten in Nederland is niet slechts een sociale of morele kwestie, maar het resultaat van bestuurlijke keuzes. De sleutels liggen niet bij de migranten zelf, maar bij het governance-systeem dat hun aanwezigheid organiseert, faciliteert én tegelijk afschermt.
De onzichtbaarheid van arbeidsmigranten gaat gepaard met een systeem van controle dat hun vrijheid beperkt. Zolang beleid gericht blijft op het beheersen van aanwezigheid in plaats van het waarborgen van bestaanszekerheid, blijft de onzichtbare gevangenis bestaan. Ordelijk, efficiënt en uit het zicht.
Bron: René Lenders – https://www.facebook.com/groups/778336182942747/posts/2008911869885166
Lees voor de juiste context het proefschrift: https://research-portal.uu.nl/en/publications/if-it-remains-out-of-sight-housing-governance-for-refugees-and-mi
Essay It’s the economy, stupid: https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/bouwen-en-wonen/essay-it-s-the-economy-stupid